La instrumentalización de las finanzas
La presidenta de la Comisión pasó todo el sábado trabajando por teléfono en su oficina en Bruselas, buscando el consenso entre los gobiernos occidentales para el conjunto de sanciones financieras y económicas de mayor alcance y más severas jamás impuestas a un adversario.
El acuerdo estaba cerca de concretarse, pero en Washington, la secretaria del Tesoro, Janet Yellen, todavía estaba revisando los detalles de la medida más drástica y sensible al mercado: sancionar al propio banco central ruso. Estados Unidos había sido la fuerza impulsora de la iniciativa de sanciones, pero mientras Yellen estudiaba la letra pequeña, los europeos, preocupados de que los rusos pudieran enterarse de los planes, estaban ansiosos por llevarlos a la meta lo más rápido posible.
Von der Leyen llamó a Mario Draghi, el primer ministro italiano, y le pidió que discutiera los detalles directamente con Yellen. “Todos estábamos esperando, preguntándonos: ‘¿Por qué tarda tanto?’”, recuerda un funcionario de la UE. “Entonces llegó la respuesta: Draghi tiene que hacer su magia con Yellen”. Por la tarde, se había alcanzado un acuerdo.
La instrumentalización de las finanzas
Yellen, que fue presidenta de la Reserva Federal de Estados Unidos, y Draghi, ex director del Banco Central Europeo, son veteranos de una serie de crisis dramáticas, desde el colapso financiero de 2008-2009 hasta la crisis del euro. Durante todo ese tiempo, han transmitido calma y estabilidad a los nerviosos mercados financieros.
Pero en este caso, el plan acordado por Yellen y Draghi para congelar una gran parte de los 643.000 millones de dólares de reservas de divisas de Moscú era algo muy diferente: estaban efectivamente declarando una guerra financiera a Rusia.
La intención declarada de las sanciones es dañar significativamente la economía rusa. O, como dijo un alto funcionario estadounidense más tarde ese sábado por la noche después de que se anunciaran las medidas, las sanciones empujarían a la moneda rusa “en caída libre”.
Se trata de un tipo de guerra muy nuevo: la utilización del dólar estadounidense y otras monedas occidentales como armas para castigar a sus adversarios.
Se trata de una estrategia que se viene gestando desde hace dos décadas. Los votantes estadounidenses se han cansado de las intervenciones militares y de las llamadas “guerras interminables”, y la guerra financiera ha llenado en parte ese vacío. A falta de una opción militar o diplomática evidente, las sanciones (y cada vez más las sanciones financieras) se han convertido en la política de seguridad nacional preferida.
“Esto es una conmoción total y un gran susto”, dice Juan Zárate, un ex funcionario de alto rango de la Casa Blanca que ayudó a diseñar las sanciones financieras que Estados Unidos ha desarrollado durante los últimos 20 años. “Es una desconexión del sistema financiero y comercial ruso tan agresiva como se pueda imaginar”.
La militarización de las finanzas tiene profundas implicaciones para el futuro de la política y la economía internacionales. Muchos de los supuestos básicos sobre la era posterior a la Guerra Fría están cambiando radicalmente. En el pasado, la globalización se presentó como una barrera para los conflictos, una red de dependencias que acercaría cada vez más a los antiguos enemigos. En cambio, se ha convertido en un nuevo campo de batalla.
La potencia de las sanciones financieras se deriva de la omnipresencia del dólar estadounidense. Es la moneda más utilizada para transacciones comerciales y financieras, y a menudo interviene un banco estadounidense. Los mercados de capitales de Estados Unidos son los más profundos del mundo y los bonos del Tesoro estadounidense actúan como respaldo del sistema financiero global.
Como resultado, a las instituciones financieras, a los bancos centrales e incluso a muchas empresas les resulta muy difícil operar si no pueden acceder al dólar estadounidense ni al sistema financiero estadounidense. Si a esto le sumamos el euro, que es la segunda moneda más importante en las reservas de los bancos centrales, así como la libra esterlina, el yen y el franco suizo, el impacto de tales sanciones es aún más escalofriante.
Estados Unidos ya ha sancionado a bancos centrales en el pasado (Corea del Norte, Irán y Venezuela), pero estos se encontraban en gran medida aislados del comercio mundial. Las sanciones al banco central de Rusia son la primera vez que se utiliza esta arma contra una economía importante y la primera vez como parte de una guerra, especialmente un conflicto que involucra a una de las principales potencias nucleares.
Por supuesto, este enfoque entraña enormes riesgos. Las sanciones del banco central podrían provocar una reacción negativa contra el predominio del dólar en las finanzas mundiales. En las cinco semanas transcurridas desde que se impusieron las medidas, el rublo ruso ha recuperado gran parte del terreno que perdió inicialmente y los funcionarios de Moscú afirman que encontrarán formas de sortear las sanciones.
Sea cual sea el resultado, las medidas para congelar las reservas de Rusia marcan un cambio histórico en la conducción de la política exterior. “Estas sanciones económicas son un nuevo tipo de política económica con el poder de infligir daños que rivalizan con el poderío militar”, dijo el presidente estadounidense Joe Biden en un discurso en Varsovia a fines de marzo. Las medidas estaban “minando la fuerza rusa, su capacidad para reponer su ejército y su capacidad para proyectar poder”.
Policía financiera global
Como ocurre con tantas otras cosas en la vida estadounidense, la nueva era de la guerra financiera comenzó el 11 de septiembre. Tras los ataques terroristas de 2001, Estados Unidos invadió Afganistán, avanzó hasta Irak para derrocar a Saddam Hussein y utilizó aviones no tripulados para matar a supuestos terroristas en tres continentes. Pero, con mucho menos escrutinio y fanfarria, también desarrolló los poderes necesarios para actuar como policía financiera global.
A las pocas semanas de los ataques a Nueva York y al Pentágono, George W. Bush prometió “privar a los terroristas de fondos”. La Ley Patriota, la controvertida ley que sirvió de base para el uso de la vigilancia y la detención indefinida por parte de la administración Bush, también dio al Departamento del Tesoro el poder de excluir efectivamente del sistema financiero estadounidense a cualquier institución financiera involucrada en el lavado de dinero.
Por coincidencia, el primer país amenazado por esta ley fue Ucrania, a la que el Tesoro advirtió en 2002 que sus bancos corrían el riesgo de verse comprometidos por el crimen organizado ruso. Poco después, Ucrania aprobó una nueva ley para prevenir el blanqueo de dinero.
Los funcionarios del Tesoro también negociaron para obtener acceso a datos sobre presuntos terroristas de Swift, el sistema de mensajería con sede en Bélgica que es la centralita para las transacciones financieras internacionales, el primer paso en una red ampliada de inteligencia sobre el dinero que se mueve alrededor del mundo.
Las herramientas financieras utilizadas para perseguir el dinero de Al Qaeda pronto se aplicaron a un objetivo mucho más grande: Irán y su programa nuclear.
Stuart Levey, que había sido nombrado primer subsecretario de terrorismo e inteligencia financiera del Tesoro, recuerda haber oído a Bush quejarse de que ya se habían impuesto todas las sanciones comerciales convencionales contra Irán, lo que dejaba a Estados Unidos sin influencia. “Reuní a mi equipo y les dije: ‘Aún no hemos empezado a utilizar estas herramientas, démosle algo que pueda utilizar con Irán’”, afirma.
Estados Unidos intentó restringir el acceso de Irán al sistema financiero internacional. Levey y otros funcionarios visitaban bancos europeos y les informaban discretamente sobre cuentas con vínculos con el régimen iraní. Los gobiernos europeos detestaban que un funcionario estadounidense estuviera diciendo a sus bancos cómo hacer negocios, pero nadie quería tener problemas con el Tesoro estadounidense.
Durante la administración Obama, cuando la Casa Blanca enfrentaba presiones para tomar acciones militares contra sus instalaciones nucleares, Estados Unidos impuso sanciones al banco central de Irán, la etapa final de una campaña para estrangular su economía.
Levey sostiene que las sanciones financieras no sólo presionan a Irán para que negocie el acuerdo de 2015 sobre su programa nuclear, sino que también allanan el camino para las acciones de este año contra Rusia.
“En el caso de Irán, usábamos machetes para cortar el camino paso a paso, pero ahora la gente puede hacerlo muy rápidamente”, afirma. “Atacar al banco central de un país como Rusia es una de las medidas más contundentes que se pueden tomar en la categoría de sanciones al sector financiero”.
Los bancos centrales no sólo imprimen dinero y monitorean el sistema bancario, sino que también pueden proporcionar un amortiguador económico vital en una crisis, defendiendo una moneda o pagando importaciones esenciales.
Las reservas de Rusia aumentaron después de la anexión de Crimea en 2014, en un intento de protegerse contra futuras sanciones estadounidenses, lo que le valió el término “fortaleza rusa”. Las grandes tenencias de bonos del Tesoro estadounidense por parte de China se consideraron en su momento una fuente potencial de influencia geopolítica. “¿Cómo se puede tratar con dureza a un banquero?”, preguntó la entonces secretaria de Estado Hillary Clinton en 2009.
Pero las sanciones occidentales al banco central ruso han socavado su capacidad de apoyar la economía. Según el Foro Oficial de Instituciones Monetarias y Financieras, un grupo de investigación y asesoramiento de bancos centrales, es probable que se hayan neutralizado alrededor de dos tercios de las reservas de Rusia.
“La acción contra el banco central es más bien como si usted tuviera ahorros para utilizarlos en caso de emergencia y cuando la emergencia llega el banco le dice que no puede sacarlos”, dice un alto funcionario de política económica europea.
Una de las características más llamativas de la guerra en Ucrania es la estrecha colaboración entre Europa y Estados Unidos. La planificación de las sanciones comenzó en noviembre, cuando los servicios de inteligencia occidentales recogieron pruebas contundentes de que las fuerzas de Vladimir Putin se estaban concentrando a lo largo de la frontera ucraniana.
Biden le pidió a Yellen que elaborara planes sobre qué medidas podrían adoptarse para responder a una invasión. A partir de ese momento, Estados Unidos comenzó a coordinarse con la UE, el Reino Unido y otros países. Un alto funcionario del Departamento de Estado dice que entre esa fecha y la invasión del 24 de febrero, los principales funcionarios de la administración Biden dedicaron “un promedio de 10 a 15 horas semanales a llamadas seguras o videoconferencias con la UE y los estados miembros” para coordinar las sanciones.
En Washington, los planes de sanciones fueron encabezados por Daleep Singh, ex funcionario de la Reserva Federal de Nueva York que ahora es asesor adjunto de seguridad nacional para economía internacional en la Casa Blanca, y Wally Adeyemo, ex ejecutivo de BlackRock que se desempeña como subsecretario del Tesoro. Ambos habían trabajado en la administración Obama cuando Estados Unidos y Europa no estaban de acuerdo sobre cómo responder a la anexión de Crimea por parte de Rusia.
La UE también estaba desesperada por evitar un precedente vergonzoso más reciente con respecto a las sanciones a Bielorrusia, que terminaron siendo mucho más débiles a medida que los países buscaban exenciones para sus industrias. Por lo tanto, a diferencia de las prácticas anteriores, la iniciativa de la UE fue coordinada directamente desde la oficina de von der Leyen a través de Bjoern Seibert, su jefe de gabinete.
“Seibert fue clave, era el único que tenía la visión general del lado de la UE y estaba en contacto constante con EE. UU. sobre este tema”, recuerda un diplomático de la UE.
Un alto funcionario del Departamento de Estado afirma que la decisión de Alemania de desechar el gasoducto Nord Stream 2 después de la invasión fue crucial para convencer a los europeos indecisos. Fue “una señal muy importante para los demás europeos de que habría que sacrificar vacas sagradas”, afirma el funcionario.
La otra figura central fue la ministra de Finanzas de Canadá, Chrystia Freeland, de ascendencia ucraniana y que ha estado en estrecho contacto con funcionarios en Kiev. Apenas unas horas después de que los tanques rusos comenzaran a entrar en Ucrania, Freeland envió una propuesta escrita tanto al Tesoro de Estados Unidos como al Departamento de Estado con un plan específico para castigar al banco central ruso, según afirma un funcionario occidental. Ese día, Justin Trudeau, el primer ministro de Canadá, planteó la idea en una cumbre de emergencia de los líderes del G7. Y Freeland envió un emotivo mensaje a la comunidad ucraniana en Canadá. “Ahora es el momento de recordar”, dijo, antes de pasar al ucraniano, “Ucrania aún no está muerta”.
La amenaza del sufrimiento económico puede no haber disuadido a Putin de invadir, pero los líderes occidentales creen que las sanciones financieras que se han establecido desde la invasión son evidencia de una alianza transatlántica revitalizada y un rechazo a la idea de que las democracias son demasiado lentas y vacilantes.
“Nunca en la historia de la Unión Europea hemos tenido contactos tan estrechos con los estadounidenses sobre un tema de seguridad como los que tenemos ahora; es realmente algo sin precedentes”, afirma un alto funcionario de la UE.
Draghi toma la iniciativa
Al final, la acción contra el banco central de Rusia fue el producto de 72 horas de intensa diplomacia.
En un momento en que Rusia parecía decidida a ocupar Ucrania rápidamente, las emociones estaban a flor de piel. Durante una videollamada con los líderes de la UE el 24 de febrero, el día en que comenzó la invasión, Volodymyr Zelensky, el presidente ucraniano, advirtió: “Puede que no los vuelva a ver porque soy el siguiente en la lista”.
La idea no había sido la prioridad de la planificación previa a la guerra, que se centró más en qué bancos rusos había que cortar el acceso a Swift, pero la ferocidad de la invasión rusa hizo que las opciones de sanciones más agresivas pasaran a primer plano.
“El horror de la inaceptable, injustificada e ilegal invasión de Ucrania por parte de Rusia y sus ataques contra civiles realmente nos permitió tomar más medidas”, dice un alto funcionario del Departamento de Estado.
El 19 de septiembre (menos de 7 meses después de ese 26 de febrero de 2022), el primer ministro italiano Mario Draghi recibe el premio World Statesman en Nueva York de manos del rabino Arthur Schneier, presidente y fundador de Appeal of Conscience Foundation. Por cierto, ¿no se parece un poco este trofeo a Baphomet, el sigilo gnóstico masónico de Baphomet, de la Iglesia de Satán?
El diablo en la baraja de tarot Rider-Waite
En Europa, Draghi fue quien impulsó la idea de sancionar al banco central en la cumbre de emergencia de la UE celebrada la noche de la invasión. Italia, un gran importador de gas ruso, había dudado en el pasado sobre las sanciones, pero el líder italiano argumentó que las reservas de Rusia podrían utilizarse para amortiguar el golpe de otras sanciones, según un funcionario de la UE.
“Para contrarrestar eso… es necesario congelar los activos”, dice el funcionario.
El carácter de último minuto de las negociaciones fue decisivo para que Moscú se viera desprevenido: si se hubiera dado el aviso con suficiente antelación, Moscú podría haber empezado a trasladar parte de sus reservas a otras monedas. Un funcionario de la UE afirma que, en vista de los informes de que Moscú había empezado a realizar pedidos, las medidas debían estar listas para cuando los mercados abrieran el lunes, de modo que los bancos no procesaran ninguna operación.
“Tomamos a los rusos por sorpresa; no se dieron cuenta hasta que fue demasiado tarde”, dice el funcionario.
Según Adeyemo, del Tesoro de Estados Unidos: “Estábamos en un punto en el que sabíamos que realmente no podían encontrar otra moneda convertible que pudieran usar y tratar de subvertir esto”.
Las conversaciones de último minuto tomaron por sorpresa a algunos aliados occidentales, lo que los obligó a apresurarse para implementar las medidas a tiempo. En el Reino Unido, desencadenaron un frenético esfuerzo durante el fin de semana por parte de los funcionarios del Tesoro británico para ultimar los detalles antes de que los mercados abrieran en Londres a las 7 a. m. del lunes. El canciller Rishi Sunak se comunicó por WhatsApp con los funcionarios durante toda la noche y el trabajo recién concluyó a las 4 a. m.
Sin embargo, si bien la respuesta occidental se ha definido por la unidad, ya hay señales de posibles fallas, especialmente dadas las nuevas acusaciones sobre crímenes de guerra, que han provocado pedidos de más sanciones.
Los gobiernos occidentales no han definido qué tendría que hacer Rusia para que se levantaran las sanciones, por lo que algunas de las cuestiones difíciles sobre la estrategia política se dejarán para más adelante. ¿El objetivo es infligir dolor a corto plazo a Rusia para inhibir el esfuerzo bélico o es una contención a largo plazo?
Incluso cuando funcionan, las sanciones tardan mucho en surtir efecto. Sin embargo, el impacto económico de la crisis se está sintiendo de manera desigual: Europa sufre un golpe mucho más fuerte que Estados Unidos”.
Fuente: Financial Times